Ausschussgröße und Spiegelbildlichkeitsprinzip

OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15.05.2013 - Az.: 10 A 10229/13

Leitsätze:
Dass kleinere Fraktionen in manchen Ausschüssen eines Rats nicht vertreten sind, stellt in der Regel keinen Verstoß gegen das Spiegelbildlichkeitsprinzip dar, wenn die Ausschussgröße wenigstens ungefähr ein Viertel der Plenumsgröße beträgt (wie OVG Schleswig-Holstein v. 15.03.2006 - 2 LB 48/05). (Leitsatz des Herausgebers)

Kategorien:

• Fraktionen
• Ausschüsse von Gemeindevertretung und Kreistag

Fortgang des Verfahrens: Landesverfassungsbeschwerde abgewiesen durch Beschluss des VerfGH Rheinland-Pfalz vom 23.05.2014, DRiK Nr. 1696

Volltext

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. Januar 2013 wird abgelehnt.

Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 10.000,00 € festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da keiner der von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

1. An der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Vergrößerung der Zahl der Mitglieder der sogenannten 14er-Ausschüsse des beklagten Stadtrates zu Recht abgewiesen. Denn der Beklagte hat bei der Ablehnung des hierauf gerichteten Antrages der Klägerin in der Sitzung vom 2. November 2011 sein weites Regelungsermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Dieses Regelungsermessen folgt daraus, dass der Gesetzgeber dem Gemeinderat in § 44 Abs. 2 Gemeindeordnung - GemO - die Befugnis eingeräumt hat, Näheres u.a. über die Mitgliederzahl in den einzelnen Ausschüssen zu bestimmen, ohne insoweit konkrete Kriterien festzulegen. Allerdings hat der Gemeinderat bei der Ausübung seines Regelungsermessens verschiedene Verfassungsgrundsätze wie das Willkürverbot, das Demokratieprinzip und den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit sowie den Minderheitenschutz zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2011 - 8 BN 1.11 -, juris, Rdnr. 15; OVG RP, Urteil vom 3. November 1981 - 10 C 12/81 -; BayVGH, Urteil vom 17. März 2004 - 4 BV 03.1159 -, juris, Rdnr. 15; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 15. März 2006 - 2 LB 48/05 -, juris, Rdnr. 52 f.).

Im Rahmen des dem Gemeinderat somit aufgrund seiner Organisationsautonomie zustehenden Regelungsermessens kann er als verfassungsrechtlich legitimierten Grund für die Bestimmung der Größe von Ausschüssen auch die Funktionsfähigkeit des Rates und der Ausschüsse berücksichtigen. Deshalb ist der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nur dann verletzt, wenn die Mitgliederzahl eines Ausschusses so gering bemessen wird, dass auch ansehnlich große Fraktionen und Gruppen von einer Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen werden (vgl. OVG RP, a.a.O.; BayVGH, a.a.O.; SächsOVG, Urteil vom 19. April 2011 - 4 C 32/08 -, juris, Rdnr. 94). Hiervon ausgehend ist in der Regel die Größe der Ausschüsse dann angemessen, wenn sie ungefähr ein Viertel der Plenumsgröße beträgt (OVG Schleswig-Holstein, a.a.O. Rdnr. 53), selbst wenn dann kleine Fraktionen nicht vertreten sind. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht kleinen Gruppen im Gemeinderat bei Erreichen einer bestimmten Mindeststärke oder eines bestimmten Mindestanteils an Wählerstimmen oder gar unabhängig von derartigen Voraussetzungen ein sogenanntes "Grundmandat" in einem Ratsausschuss nicht zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1993 - 7 B 19.93 -, juris, Rdnr. 2; SächsOVG, a.a.O., Rdnr. 95). Hierdurch wird nicht gegen den Minderheitenschutz kleiner Gruppen oder Fraktionen verstoßen, weil die Ausschüsse die gemeindlichen Angelegenheiten grundsätzlich nur vorberaten und - wie ein Umkehrschluss aus § 32 Abs. 2 GemO ergibt - lediglich in Fällen geringerer Bedeutung abschließend entscheiden dürfen. Deshalb sind Minderheiten im Gemeinderat, die nicht in Ausschüssen vertreten sind, an den wichtigen Entscheidungen im Sinne des § 32 Abs. 2 GemO beteiligt und können im Übrigen gemäß § 34 Abs. 5 Satz 2 GemO Einfluss auf die Gestaltung der Tagesordnung nehmen sowie nach § 46 Abs. 4 Satz 3 GemO als Zuschauer an den Ausschusssitzungen teilnehmen.

Die Richtigkeit dieser, der angefochtenen Entscheidung zugrunde liegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des beschließenden Gerichts und weiterer Obergerichte wird durch das Zulassungsvorbringen nicht infrage gestellt. Soweit die Klägerin auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Dezember 2004 (BVerfGE 112, 118) und vom 28. Februar 2012 (BVerfGE 130, 318) verweist, sind diese zum Parlamentsrecht ergangenen Entscheidungen auf die Festlegung der Zahl der Mitglieder von Gemeindeausschüssen nicht zu übertragen. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit geschlossen, dass die Parlamentsausschüsse die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbilden müssen (BVerfGE 112, 118, 135 f.). Soweit hieraus das verfassungsrechtliche Gebot abzuleiten ist, dass jede Parlamentsfraktion in den Ausschüssen vertreten sein muss, beruht dies auf der nicht zuletzt durch die im Wahlrecht geltenden 5 %-Sperrklausel beeinflusste Mindestgröße der Fraktionen des Bundestages und der Landtage. Anders ist dies auf kommunaler Ebene, weil dort eine Gemeinderatsfraktion gemäß § 30a Abs. 1 Satz 2 GemO bereits aus zwei Mitgliedern bestehen kann und dies bei der Zubilligung von "Grundmandaten" zu einer Vergrößerung der Ausschüsse führen kann, welche sich immer mehr der Größe des Rates annähert. Soweit das Bundesverfassungsgericht die Anforderungen an die Einhaltung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes für Untergremien des Plenums des Bundestages erhöht hat, die Entscheidungen für das Parlament als Ganzes treffen (vgl. BVerfGE 130, 318, 353 f.), lässt sich hieraus ebenfalls nichts für die Größe kommunaler Ausschüsse ableiten. Wie bereits ausgeführt, schließt § 32 Abs. 2 GemO für alle bedeutenden kommunalpolitischen Fragen eine Entscheidungszuständigkeit der Ausschüsse gerade aus.

Auch die von der Klägerin geltend gemachte "Fragmentierung" der Räte und der Bedeutungsgewinn der Ausschussarbeit stellen die Richtigkeit der bisherigen Rechtsprechung zur Ausschussgröße nicht infrage. Vielmehr sprechen diese Gesichtspunkte sogar für eine Beschränkung der Ausschussgröße im Sinne der angeführten verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Denn würde jede "Kleinstfraktion" im Sinne des § 30a Abs. 1 Satz 2 GemO eine Vergrößerung von Gemeindeausschüssen zwingend nach sich ziehen, wäre ihre Arbeitsfähigkeit in einem Maße beeinträchtigt, die der Gemeinderat nicht in Kauf nehmen muss.

Wendet man die in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte aufgestellten Grundsätze zur Anzahl der Mitglieder in den gemeindlichen Ausschüssen auf den vorliegenden Fall an, hat der Beklagte bei seiner Entscheidung, die Zahl der Mitglieder der sogenannten 14er-Ausschüsse nicht zu erhöhen, sein Regelungsermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Mit 14 Mitgliedern weisen die in Rede stehenden Ausschüsse ungefähr 1/4 der Größe des Stadtrats (60 Mitglieder) auf.

Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte eine darüber hinausgehende Erhöhung der Mitgliederzahl als eine Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit der Ausschüsse angesehen hat. Denn es entspricht der Lebenserfahrung, dass größere Gremien weniger effektiv als kleinere Gremien arbeiten können. Im Übrigen handelt es sich bei der Klägerin, auf deren Partei bei der letzten Kommunalwahl 3,6 % der Stimmen entfielen, nicht um eine ansehnlich große Fraktion, der ein Anspruch auf Vertretung in den Ausschüssen aufgrund ihrer Größe zusteht. Schließlich musste der Beklagte die Mitgliederzahl der 14er-Ausschüsse nicht deshalb erhöhen, weil die Klägerin infolge eines Fraktionsübertritts - anders als zuvor - nicht mehr in diesen Gremien vertreten ist. Maßgeblich ist insoweit allein das jetzige Stärkeverhältnis der im Rat vertretenen politischen Gruppen unabhängig davon, weshalb es sich im Laufe der Wahlperiode verändert hat.

2. Des Weiteren kommt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob an der bisherigen Rechtsprechung des beschließenden Gerichts zur Ausschussgröße trotz der angeführten verfassungsgerichtlichen Entscheidungen und der geltend gemachten veränderten kommunalen Verfassungswirklichkeit festgehalten werden kann, ist nicht in einem Berufungsverfahren klärungsbedürftig. Denn aus den vorstehenden Ausführungen zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO folgt ohne weiteres, dass diese Frage zu verneinen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz in Verbindung mit Ziff. II 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.