Gemeinde muss bei Grundstücksverkauf nicht höchstmöglichen Preis realisieren

BayVGH, Bechluss vom 17.05.2006 - Az.: 4 ZB 05.3145

Leitsätze:
1. Das Verbot in Art. 75 Abs. 1 GO Bayern, Gemeindevermögen unter Wert zu veräußern, verpflichtet die Gemeinden nicht dazu, den höchstmöglichen Erlös zu erzielen. Daher ist der Verkauf eines Grundstücks an einen Bieter, der ein wertangemessenes Gebot abgegeben hat, auch dann wirksam, wenn der Gemeinde ein anderes, höheres Gebot vorlag. (Leitsatz des Herausgebers)

2. Auch im übrigen steht es im gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Ermessen einer Gemeinde, an wen und zu welchem - grundsätzlich angemessenen - Preis sie Grundstücke veräußert. (Leitsatz des Herausgebers)

Kategorien:

• Vermögensverwaltung
• Erklärungen und Verträge der Kommune

Volltext

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache

...

Kläger

bevollmächtigt zu 1 und 2: ...

gegen

...

Beklagte

bevollmächtigt: ...

wegen Grundstücksvergabe;

hier:

Anträge der Kläger auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 21. September 2005,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,

durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Motyl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Kraft, ohne mündliche Verhandlung am 17. Mai 2006 folgenden Beschluss:

I.

Die Anträge auf Zulassung der Berufung werden abgelehnt.

II.

Die Kläger haben die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner zu tragen.

III.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Kläger wenden sich dagegen, dass die beklagte Gemeinde zwei im gemeindlichen Mitteilungsblatt angebotene (baureife) Grundstücke nicht an sie, sondern an einen anderen Interessenten verkauft hat; sie halten die "Vergabeentscheidung" für rechtsfehlerhaft, weil sie einen höheren Preis geboten hätten. Sie haben Klage zum Verwaltungsgericht erhoben und beantragt, die Entscheidung über die Vergabe der Grundstücke vom 16. Dezember 2003 aufzuheben, hilfsweise festzustellen, dass diese Entscheidung rechtswidrig war. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 21. September 2005 mit der Begründung abgewiesen, sie sei in Haupt- und Hilfsantrag unzulässig: Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. Der Gemeinderatsbeschluss über die Grundstücksveräußerung stelle allerdings keinen anfechtbaren Verwaltungsakt dar und sei im Übrigen durch den Vollzug des Kaufvertrags mit dem Erwerber, der die Grundstücke inzwischen in Wohnungseigentum aufgeteilt und weiterveräußert habe, erledigt; es bestehe auch kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.

Die Kläger beantragen, die Berufung gegen diese Entscheidung zuzulassen. Die Beklagte tritt dem entgegen.

II.

Die Anträge auf Zulassung der Berufung haben keinen Erfolg.

1. Die von den Klägern geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen in Haupt- und Hilfsantrag zu Recht für unzulässig erachtet. Die Kläger haben weder einen einzelnen tragenden Rechtssatz noch eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (zu diesem Maßstab BVerfG, B. v. 23.6.2000 - 1 BvR 830/00, NVwZ 2000, 1163, 1164).

Nicht überzeugen kann der Einwand, wenn das Verwaltungsgericht meine, dass von vornherein kein öffentlich-rechtlicher Anspruch gegeben und schon deswegen der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet sei, hätte es entweder nach § 17 Abs. 2 GVG über den privatrechtlichen Anspruch auf Feststellung einer Verletzung von Pflichten aus dem Schuldverhältnis der Vertragsanbahnung entscheiden oder aber den Rechtsstreit an das Landgericht verweisen müssen. Denn das Verwaltungsgericht hat die Klage nicht etwa mangels Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs als unzulässig angesehen, sondern ist - den Klägern insoweit folgend und das Rechtsmittelgericht bindend (§ 17a Abs. 5 GVG) - von einer den Verwaltungsgerichten zugewiesenen öffentlich-rechtlichen Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgegangen. Damit aber ist in jedem Fall das Verfahrensrecht der Verwaltungsgerichtsordnung maßgeblich, auch wenn im Rahmen der rechtswegüberschreitenden Entscheidungskompetenz nach § 17 Abs. 2 GVG materiell-rechtliche Vorschriften des Zivilrechts anzuwenden wären (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, RdNr. 31 zu § 17 GVG m. w. N.). Das Verwaltungsgericht hat deshalb zutreffend auf die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen für die Anfechtungsklage gegen die "Vergabeentscheidung" und die hilfsweise erhobene Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Entscheidung abgestellt und diese mit Recht verneint:

Der Senat teilt die Auffassung, dass die Anfechtungsklage unzulässig ist. Es dürfte bereits an einem anfechtbaren Verwaltungsakt fehlen, weil die Beklagte vor Abschluss des Kaufvertrages wohl keine "Vergabeentscheidung" in einer öffentlich-rechtlichen Handlungsform getroffen hat (vgl. zur Verwertung von reinem Fiskalvermögen BayVGH, B. v. 23.8.2004 - 4 CE 04.1778 - juris). Selbst wenn man aber mit den Klägern nach der Zwei-Stufen-Theorie eine öffentlich-rechtliche Vergabeentscheidung annehmen würde, so wäre diese durch den Verkauf der Grundstücke (Kaufvertrag vom 19.12.2003) und den Übergang des Eigentums an den Käufer (Eintragung im Grundbuch nach Angaben der Kläger am 15.3.2004) erledigt und die Anfechtungsklage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Der Einwand, dieser Kaufvertrag sei nichtig, geht fehl. Zwar dürfen Gemeinden nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 GO Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen Wert, das ist der nach der höchstzulässigen Nutzung zu bestimmende Verkehrswert, veräußern. Eine gegen dieses Gebot verstoßende Verfügung der Gemeinde ist grundsätzlich nichtig; denn bei dem darin enthaltenen Verbot, Vermögensgegenstände unter ihrem Wert zu verkaufen, handelt es sich zumindest insoweit um ein Verbotsgesetz im Sinne des § 134 BGB, als es sich auf unentgeltliche Zuwendungen an Private durch eine erhebliche Unterschreitung des Verkehrswertes bezieht, die unter keinerlei Gesichtspunkten als durch die Verfolgung legitimer öffentlicher Aufgaben gerechtfertigt erachtet werden können (vgl. im Einzelnen BayObLG, U. v. 5.3.2001 - 5Z RR 174.99 - BayVBl. 2001, 539, 540). Anhaltspunkte für eine solche Fallgestaltung liegen indes - unter Berücksichtigung des von der Beklagten vorgelegten Verkehrswertgutachtens und der klägerischen Einwände gegen die Bewertung - offenkundig nicht vor, ohne dass dem in einem Berufungsverfahren näher nachgegangen werden müsste. Der Umstand, dass die Kläger und ein weiterer Kaufinteressent (möglicherweise) bereit waren, einen höheren Kaufpreises zu bezahlen, ist für sich betrachtet unerheblich; denn Art. 75 Abs. 1 GO verbietet (im Grundsatz) nur den Verkauf unter dem Verkehrswert, verpflichtet die Gemeinde aber nicht dazu, den höchstmöglichen Erlös zu erzielen.

Auch die hilfsweise erhobene (Fortsetzungs-)Feststellungsklage ist unzulässig, weil es jedenfalls aus den vom Verwaltungsgericht angeführten Gründen an dem erforderlichen berechtigten Interesse an der begehrten Feststellung fehlt (§ 43 Abs. 1, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Ist die Erledigung - wie hier - bereits vor Klageerhebung eingetreten, kann ein Feststellungsinteresse nicht mit der präjudiziellen Wirkung eines Feststellungsurteils für einen späteren Schadensersatzprozess bei den Zivilgerichten begründet werden (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, RdNr. 23 zu § 43 und RdNr. 136 zu § 113). Die Kläger können sich auch nicht darauf berufen, dass der Gefahr der Wiederholung gleichartiger Verwaltungsentscheidungen vorgebeugt werden soll. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr setzt das Bestehen einer konkreten Gefahr voraus, dass die Beklagte in naher Zukunft bei im Wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen eine gleichartige, den Klägern gegenüber wiederum negative Entscheidung treffen könnte (vgl. BVerwG, U. v. 25.8.1993 - 6 C 7.93 - NVwZ-RR 1994, 234. Eine solche Gefahr wird durch die (abstrakten) Erwägungen der Kläger nicht aufgezeigt.

Aus diesen Gründen hat das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht in vollem Umfang als unzulässig angesehen, so dass es auf die materiell-rechtlichen Argumente der Kläger nicht ankommt. Dazu sei gleichwohl angemerkt, dass die Kläger in der Annahme irren, die Beklagte sei nach dem "Prinzip der Meistbegünstigung" zwingend verpflichtet gewesen, die angebotenen Grundstücke an sie als Höchstbietende zu verkaufen. Ein solches Prinzip lässt sich weder dem Kommunalrecht, noch dem Zivilrecht, noch einer etwaigen Selbstbindung im konkreten Fall (beispielsweise durch das Inserat der Beklagten in ihrem Mitteilungsblatt) entnehmen. Solange das Gebot des Art. 75 Abs. 1 GO beachtet ist, steht es grundsätzlich im gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Ermessen der Beklagten, an wen und zu welchem Preis sie ihre (Bau-)Grundstücke veräußert; insbesondere kann sie bei dem Grundstücksverkauf insbesondere bauplanerische oder wohnungspolitische Gesichtspunkte berücksichtigen und etwa ihre Grundstücke - unter dem Vorbehalt des Art. 75 GO - "preis-dämpfend" abgeben. Für eine willkürliche oder sonst ermessensfehlerhafte Entscheidung ist vor diesem Hintergrund nichts ersichtlich.

2. Der Berufungszulassungsgrund der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) ist nicht in der nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotenen Weise dargetan. Es fehlt an der Darlegung, mit welchem entscheidungserheblichen abstrakten Rechtssatz (oder welcher Tatsachenfeststellung) das Verwaltungsgericht von einem in der Rechtsprechung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte aufgestellten Rechtssatz (oder Tatsachenfeststellung) abgewichen sein soll.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO. Den Streitwert hat der Senat - dem Verwaltungsgericht folgend - mit dem doppelten Auffangwert, das sind seit dem Inkrafttreten des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes zum 1. Juli 2004 2 x 5.000 Euro, bemessen (§ 72 Nr. 1, § 47 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtkräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).